中国养老服务的顶层设计与底层创新

更新时间：2026-08-20 10:51:05 编辑：紫金01查看：0

中国正步入人类历史上规模最大、速度最快的人口老龄化进程。养老服务作为应对这一挑战的重要民生基石，其发展质量关乎亿万老年人的福祉。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口老龄化问题，把积极应对人口老龄化确定为国家战略，推动我国老龄事业取得历史性成就。在顶层设计中，中国养老服务锚定“以家为根、社区为核”的特色路径，催生出“家园同构”的系统治理理论。“家园同构”养老治理理念打破了居家、社区与机构之间的服务壁垒，将家庭情感温度、社区服务半径与机构专业能力有机贯通，推动养老服务从碎片化供给转向系统整合，从“政府单打独斗”发展为“多元协同共治”。

顶层设计的系统构建

中国养老服务制度建设已从改革开放初期零散政策供给，逐步迈入顶层设计引领、体系化推进的新阶段，形成了层次清晰、衔接有序的制度框架。这一制度框架的核心特征，是将“家园同构”与系统治理理念贯穿始终。在价值导向上，通过《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》等政策，明确坚持家庭养老的基础地位，将孝老爱亲纳入文明建设评价体系，夯实“家园同构”的情感内核。在结构设计上，通过居家社区机构相协调的政策导向，推动养老服务资源向家庭和社区下沉。制度体系的完善还体现在覆盖范围的不断拓展上：从城市到农村，养老服务设施建设逐步均衡；从健康老人到失能群体，保障内容不断丰富；从基础照料到专业护理，服务层级持续提升，逐步实现全人群、全周期保障。针对农村养老薄弱问题，制度设计中特别强化县、乡、村三级养老服务网络建设，通过乡镇敬老院转型升级、村级幸福院全覆盖，让“家园同构”理念在农村落地生根。

国家层面已构建起覆盖服务设施、内容、流程、评价的全链条标准体系，为养老服务的顶层设计与底层创新提供了明确依据。设施标准明确了养老机构与社区服务点的建设规模、功能布局与设备配置要求。服务标准规范了医疗护理等领域的操作流程与质量要求，确保服务供给的专业性。医疗护理服务严格参照临床护理相关标准，确保服务安全有效。评价监管标准则建立了以老年人满意度为核心的评估体系，通过第三方评估、信息化监管等方式形成质量保障闭环，切实维护老年人的合法权益。互助养老和智慧养老等基层实践中的标准化探索，正是顶层标准体系的落地体现，使标准化理念渗透至养老服务的每一个环节。

底层活力的充分释放

如果说顶层设计为中国养老服务构建了“四梁八柱”，那么基层创新则为“家园同构”与系统治理注入了鲜活生命力。各地基层将家庭情感联结与社区资源整合的核心逻辑转化为具体实践，实现了养老服务的精准落地。

社区成为“家园同构”的服务载体。社区创新实践的核心在于打破物理空间壁垒与服务供给壁垒，使“家园同构”从理念转化为老年人可感知的服务体验。一是嵌入式服务场景建设，破解城市社区养老空间不足、服务脱节难题。以上海“15分钟社区养老服务圈”、北京“社区养老服务驿站”为代表，基层社区摒弃大而全的机构建设思路，将专业养老服务嵌入居民小区，通过微空间适老化改造，打造集日间照料、助餐助浴、健康监测、文化娱乐于一体的服务点。二是农村互助养老网络构建，回应农村养老人散、钱少、专业弱的现实困境。基于农村熟人社会的文化特征，基层创新出村级幸福院与互助小组的联动模式，将“家园同构”与农村宗族互助、邻里守望的传统相结合。

家庭构成了“家园同构”的情感根基。家庭是“家园同构”的原点，通过政策赋能、服务支撑、技术辅助三大路径，破解现代家庭“想养而不会养、能养而无力养”的难题。政策赋能方面，各地基层将顶层家庭养老支持政策细化为可操作的措施，降低家庭养老成本。服务支撑方面，基层通过专业服务入户延伸家庭养老的专业维度。许多社区组建家庭养老服务小分队，由社工、护士、康复师组成，为有需求的家庭提供“一对一”定制服务。技术辅助方面，智慧养老工具成为家庭养老的新帮手，推动“家庭养老”向“智慧家园”升级。基层社区牵头为老年人家庭免费安装智能设备，通过“一键呼叫”“健康监测”“视频陪伴”等功能，构建“线上＋线下”的支持网络。

多元协同共治成为凝聚“系统治理”的聚合力量。多元协同为“家园同构”养老服务提供全方位支撑。政府与企业联动模式聚焦专业化服务供给，通过“政府购买服务”“公建民营”等方式，引入养老服务企业参与社区养老服务运营，实现政府监管到位、企业运营高效、居民体验提升的三方共赢。社会组织与志愿者协同模式强化个性化与公益化服务。群众自治模式则让老年人从服务接受者转变为治理参与者，彰显系统治理的“主体赋能”逻辑。许多社区成立“老年议事会”，由老年人代表参与社区养老服务的规划、运营与监督。这种老年人自主参与的创新，促使养老服务更贴合实际需求，使“家园同构”真正成为“老年人的家园由老年人共建共享”的生动实践。

构建可持续的治理体系

在“家园同构”与系统治理理念下，中国养老服务已实现从“无到有”的体系构建与“从有到优”的实践探索，顶层设计的制度框架与底层创新的实践活力形成了良性互动。但不容忽视的是，我国养老服务治理仍面临理念落地梗阻、资源配置失衡、治理效能不足等难题。破解这些难题，需坚守“家园同构”情感内核与系统治理科学逻辑，通过精准赋能、机制协同、价值引领，实现顶层设计与底层创新的深度融合，构建有温度、有效率、可持续的治理体系。

一是以资源下沉、本土激活等破解城乡失衡，夯实“家园同构”空间基础。针对农村养老薄弱问题，构建城市与农村双向支撑体系：在资源下沉层面，推行城乡养老结对帮扶机制，如通过“远程会诊”为农村失能老人提供健康指导；在本土激活层面，依托农村“熟人社会”特征，深化“党建引领＋互助养老”模式，同时将帮扶时长纳入村规民约与道德银行积分体系，通过精神激励强化互助意识，推动“家园同构”在农村落地生根。

二是以权责明晰、利益共享等优化协同机制，释放系统治理聚合效能。基于系统治理多元共治理念，明确各主体权责边界，构建政府保基本、市场供专业、社会补短板、家庭尽责任的治理格局：政府层面聚焦制度供给与监管，通过购买服务引入专业力量，同时建立跨部门数据共享平台打破信息壁垒；市场层面通过政策激励与模式创新等举措激发活力；社会层面培育专业化社会组织，提升社会力量的服务能力；家庭层面延续“政策赋能”路径，如将“家庭养老床位”政策向农村延伸，为农村失能老人家庭提供适老化改造补贴，同时推行“子女照料假”“孝老补贴”等制度，强化家庭养老责任。

三是以适老化改造、人文融合等提升技术效能，契合“家园同构”情感需求。智慧养老的发展需坚守技术为人服务的原则，实现“科技理性”与“人文关怀”的协同：在技术设计上推行老年参与式设计，由老年议事会全程参与智慧设备的选型、功能设计与操作优化；在功能开发上强化情感互动属性，使技术成为连接家庭情感的纽带；在服务模式上构建“线上＋线下”融合体系，避免数字鸿沟加剧养老不平等。（曲绍旭）

来源：中国社会科学报

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