首份消费领域国家级专项规划的战略深意

更新时间：2026-08-04 15:24:13 编辑：紫金01查看：0

7月13日，国务院批复《扩大消费“十五五”规划》。这是消费领域第一份国家级专项规划，为未来五年我国持续扩大内需、大力提振消费标出“任务书”“路线图”。规划提出，到2030年社会消费品零售总额达到60万亿元左右，较2025年的50.1万亿元增长约20%，部署28条重点任务举措，涵盖服务消费提质惠民、商品消费扩容升级、消费新业态新模式新场景培育打造、消费能力提升、消费环境优化和消费制度机制完善等方面。这份规划的历史地位和政策信号，需要从中国经济发展模式转型的深层逻辑来把握。

一个值得追问的问题是，在过往国家规划中，消费从未获得独立的专项规划待遇，为什么是“十五五”时期？这一突破背后的发展逻辑转换，才是理解这份规划的钥匙。

从生产优先到消费牵引：发展逻辑的历史性转换

回顾改革开放以来的发展规划体系，曾经长期遵循“生产优先”的内在逻辑。这有其历史合理性。在工业化初期以及加速推进的阶段，投资拉动、出口导向、生产积累是经济赶超的必经之路。消费作为生产的“剩余”，在政策序列中长期处于兼顾的地位。历次五年规划中，消费问题通常嵌入于“扩大内需”“畅通循环”等宏观框架之中，作为投资和出口的补充项加以部署。

“十五五”规划将消费独立出来，赋予专项规划的法律地位和政策位阶，标志着发展逻辑的重大转换。这一转换的深层原因，可以从三个层面来理解。

从全球价值链格局看，中国正在从“客场全球化”转向“主场全球化”。过去四十多年，中国经济增长高度依赖外部市场，消费在国内大循环中的角色相对边缘化。国际环境深刻变化以来，外部需求的不确定性显著上升，超大规模国内市场从战略储备变为战略主力。消费作为国内大循环的关键变量，其战略地位由此发生根本性变化。

从供求关系看，中国经济发展进入新阶段后，供需格局发生深刻变化。买方市场条件下，经济现实规模取决于需求规模。供给端的投资和生产可以在短期内快速调整，属于快变量。消费需求受收入预期、社会保障、消费习惯等多重因素影响，调整周期更长，属于慢变量。当供给能力已经充分积累时，制约经济增长的短板从生产能力转向消费能力。扩大消费成为释放经济增长潜能的核心环节。

从发展阶段看，中国正在经历从投资驱动向消费牵引的动能转换。“十四五”时期，最终消费支出对经济增长的平均贡献率达到58.8%，比“十三五”时期提高10个百分点。消费已经成为拉动经济增长的第一动力。与发达国家70%以上的消费贡献率相比，中国的消费潜力仍有巨大释放空间。规划设定60万亿元的社会消费品零售总额目标，本质上是对这一潜力的战略确认。

《扩大消费“十五五”规划》出台的意义，在于把消费从宏观调控的短期工具提升为中长期发展的战略支点。规划提出“完善扩大居民消费长效机制”，强调的正是制度建设的长期性和系统性。短期刺激政策可以托底，真正持续释放消费潜能，还需要从收入分配、社会保障、市场环境等制度层面系统推进。

扩大消费的三条主线

《扩大消费“十五五”规划》部署的28条重点任务，可以归纳为“能消费、敢消费、愿消费”三条主线。

“能消费”的问题。消费能力的源头在收入。规划提出多渠道促进居民增收，包括健全按要素分配政策制度、完善工资合理增长机制、稳步提高最低工资标准、多渠道增加城乡居民财产性收入等举措。规划同时强调促进高质量充分就业，抓住了收入增长的基础。就业稳则收入稳，收入稳则消费稳。在灵活就业、新就业形态快速发展的背景下，提高这些群体的参保率和社会保护水平，对于稳定消费预期尤为关键。

“敢消费”的问题。居民消费倾向偏低，一个重要原因是预防性储蓄过高。养老、医疗、教育、住房等领域的后顾之忧，直接挤压了当期消费空间。规划提出完善社会保障政策，包括逐步提高城乡居民基础养老金、合理提高城乡居民基本医疗保险财政补助标准、推行长期护理保险、健全分层分类社会救助体系等。这些政策的核心逻辑在于降低居民的未来支出不确定性，从而释放被预防性储蓄锁定的消费空间。

“愿消费”的问题。消费环境不完善，直接影响消费意愿。规划从质量标准、消费者权益保护、市场公平竞争、消费基础设施等多维度系统部署。其中最值得关注的是清理优化不合理限制性措施。规划明确提出推动汽车等消费由购买管理向使用管理转变，分年限保障“久摇不中”无车家庭购车需求，探索城区郊区差异化车辆购置指标管理。这一改革直指地方政府长期以来的行政性限购思维。深化住房公积金制度改革、优化演艺活动审批管理等举措，同样体现了减少行政干预、还权于市场的改革方向。

以制度创新释放消费潜能

从执行角度看，《扩大消费“十五五”规划》有几个重要突破值得关注。

在休假制度方面，规划提出推动修订《职工带薪年休假条例》，严格落实职工带薪休假制度，增强制度执行刚性。带薪休假长期存在制度完善但执行不足的问题，严重制约了服务消费特别是旅游、文化、体育等业态的发展。修订条例并强化执行刚性，有望从根本上释放时间约束下被压制的消费需求。支持地方推广中小学春秋假，同样是对休假制度的重大创新，直接关系到家庭旅游消费的时空分布。

在住房制度方面，规划提出深化住房公积金制度改革，扩大使用范围。公积金长期限定于住房领域，使用灵活性不足。扩大使用范围意味着居民可以更灵活地提取公积金用于消费相关支出，相当于增加居民的可支配收入。因城施策增加改善性住房供给、建设“好房子”、推进老旧小区改造等举措，既能带动住房产业链的消费，也能通过改善居住条件释放衍生消费需求。

在汽车消费方面，规划推动从购买管理向使用管理转变，开展汽车流通消费改革试点，拓展汽车后市场消费。转向使用管理意味着从限制购买转向引导使用，通过停车费、拥堵费等市场化手段调节用车行为。汽车后市场包括改装、租赁、赛事、房车露营等，消费空间巨大，是汽车消费从增量时代迈向存量时代的关键增长点。

在服务业开放方面，规划提出有序放宽服务业准入限制，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。服务业开放不足，直接导致高品质服务供给短缺，消费外流严重。放宽准入将引入竞争，提升供给质量，把外流消费留在国内。

从制度经济学角度看，这几项改革举措的共同特征是降低制度性交易成本。限购、审批、准入壁垒等行政性限制，本质上都是交易成本。降低这些成本，市场主体的消费决策空间就会扩大，消费效率自然提升。规划在这方面的突破，体现了有效市场与有为政府的协同逻辑。政府有所为，在于打破不合理制度壁垒、提供公共产品和社会保障。政府有所不为，在于把消费选择权还给居民和市场。

以制度型开放构建消费长效机制

与短期消费券、购车补贴等刺激性政策不同，《扩大消费“十五五”规划》的着力点放在制度建设上。涵盖收入分配改革、社会保障完善、休假制度修订、公积金制度改革、服务业开放和消费环境治理等多个领域，每一项任务都是制度层面的长期工程。

扩大消费，归根到底是要把超大规模市场优势转化为经济增长的内生动力。中国经济的根本优势在市场，最大的市场在国内。把国内市场做实做强，是构建新发展格局的基础工程，也是应对外部不确定性的战略支撑。规划把充分发挥超大规模市场优势写入总体要求，把扩大消费定位为坚持扩大内需这个战略基点的核心内容，体现了对这一优势的清醒认识和战略自觉。

“十五五”时期，中国经济处于动能转换的关键阶段。消费的角色从宏观经济的需求端转变为发展模式的核心变量。这份规划能否落地见效，关键在于各级地方政府能否真正转变发展思维。规划要求因地制宜探索扩大消费有效途径，为地方实践留下了空间。因地制宜的前提，是对扩大消费战略意义的深刻认同。

中国式现代化的物质技术基础，需要靠实体经济筑牢。实体经济的循环畅通，需要靠消费牵引来激活。从这个意义上说，《扩大消费“十五五”规划》的出台，是构建新发展格局进程中一个具有重要意义的制度安排。（刘志彪）

来源：光明网

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