南京作为江苏省会，地处长三角城市群腹地，跨江而立，属北亚热带季风性湿润气候，四季分明，降水丰沛，雨热同期，土壤宜耕，具有良好的农业发展条件。然而，由于区域面积小，人口密度大，城镇化率高，土地非农非粮化严重等现实问题，南京提高农产品自给率存在较大困难。因此，大力发展城市农业，建设打造食物生产性城市，对南京做大“菜篮子工程”、保障粮食安全、降低食物里程与交通运输碳排放、提高城市发展韧性具有重要作用。

一、新时代城市农业发展机遇

城市农业是应对城市化问题、促进城市可持续发展的必由之路，两者存在双向互动的关系。城市农业作为新型城市绿色基础设施与连续生产性城市景观，在协助城市应对气候变化和提升城市食物系统韧性上发挥了重要作用，具有重要的生产、游憩、生态、环境、健康、教育等功能，充分协调发挥能够带来显著的社会生态效应（图1），有利于解决城市化带来的一系列问题。与此同时，快速城市化过程中片面追求城市规模和发展速度，走的资源高效化、污染高排放、土地高扩张的发展之路造成了严重的城市社会生态问题，也孕育促进了城市农业兴起，并以大都市的综合优势为城市农业发展提供了前提条件。

图1 城市农业的多功能性、可持续性与韧性示意图

城市农业的概念有狭义和广义之分。狭义的城市农业指位于城市范围内的种养加等农业生产活动，如城市内部进行的农业活动，包括生产、加工、销售、分配和消费。广义的城市农业是指既包括城市内部也包括城市郊区的农业生产活动，主要以满足城市需求和功能为目的，采用集约的方式，利用自然资源和城市废弃物（垃圾和污水），在分散于城市或郊区各个角落的土地上和水体里种养各种农作物以及加工和销售。实际上，联合国等组织更加倡导的是融入城市内部的农业，即与城市社会生态系统相互作用的生产性景观和蓝绿基础设施，能够通过与城市系统融合显著提升城市韧性与可持续性。例如，联合国粮农组织将城市农业与城郊农业进行了区分，指出城市农业指在城市范围内的小片区域（如空地、花园、庭院和阳台）开展作物和牲畜生产，以供自己消费或在社区市场销售的一种产业，主要包括屋顶农场、空地农场、社区花园、庭院农场等类型；城郊农业是指靠近城镇的集约化的半商业或全商业化农场（图2）。但就目前我国的研究与实践发展来看，城市农业聚焦于分布在城市周围地区或者大都市经济圈内，紧密依托城市、服务城市的集约化和规模化农业，尚未系统全面地将城市内部的农业发展潜力纳入农业现代化发展之中，部分城市的实践探索还不够成熟。

图2 城市农业的主要类型及其与城郊农业的区别示意图

后疫情时代，发展城市农业、提高城市食物韧性引起了全球广泛关注，普遍呼吁改变既有城市规划体系，采取基于自然的解决方案，将城市农业作为城市生产性景观与新型绿色基础设施融入城市空间规划，从而实现城市食物自给自足的愿景。虽然，城市农业不能养活整个世界，但通过探索景观的多功能性能够盘活存量空间资源，提高土地利用效益，促进城市自然资本的大幅提升。目前，全球许多国家（如新加坡、德国、日本、英国、美国等）已将农业生态系统融入了城市规划之中，并尝试将城市农业与城市规划、土地利用相结合，初步实现了城市规划的重大范式转变。例如，新加坡将城市农业空间融入城市规划体系中，提出农产品“30·30愿景”（即到2030年，新加坡城市农业生产的农产品将满足国民三成的营养需求），并着力打造亚洲乃至全球领先的城市农业科技和水产养殖科技枢纽；德国规划建设田园城市，由政府为市民提供公有土地，在社区层面实现蔬菜生产自给自足；日本作为资源稀缺的岛国，在东京都各区都保留了超过50万亩的农田。这些发达国家在城市农业的基础研究、制度政策、规划实践方面都有着较深厚的积累，在屋顶农场、垂直农园、社区花园等具体形式上也提供了有价值的经验借鉴。

当前，尽管城市农业在我国上海、北京、天津、成都等城市进行了积极探索（例如北京毛驴市民农园、上海天空农场等），发布了相关实施意见和政策措施，但与新加坡等国家相比，我国城市农业发展基础研究起步晚，过分依赖传统大田农业领域，致使其在发展潜力评估、综合效应评价、规划框架与技术方法体系构建等方面仍面临诸多挑战。虽然我国在坚守“十八亿亩耕地红线”上取得了显著成效，但同时也束缚了我国农地景观的多功能性，忽视了城市建成区立体空间的生产效益，相关实践探索也由于各地情况差异大且发展不均衡等原因，存在规模较小、布局分散、业态单一、资源利用不充分、顶层设计缺位、操作推广性不强等问题。

二、南京市发展城市农业的必要性与实践探索

南京一直以来都十分重视现代农业发展，在着力拓展都市农业发展圈层、谋求区域协同发展的同时，以土地综合整治为切入点，走出了一条规模化、集约化、城乡融合发展之路。自2013年以来，南京累计完成土地综合整治100万亩，释放出了发展城市农业的较强潜力。但2023年2月28日由上海交通大学发布的《中国都市现代化农业发展报告2021》显示，我国都市现代化农业发展指数TOP10城市中，南京由2019年的位列第三下跌至第五且一直属于资源紧缺型类别，与同类别的上海相比，后者稳居全国第一。此外，近年来南京奋力克服发展空间受限等困难，牢牢守住了200多万亩耕地红线，实现了蔬菜自给率达40%、绿叶菜自给率近70%，而早在2020年时上海的蔬菜以及绿叶菜的自给率就分别达到了55%和90%。由此可见，南京当前城市农业发展表现出了良好态势，但在提高农产品本地自给能力上仍面临重要瓶颈，亟需提出并应用新思路、新方法、新规划，以创新手段进一步做大本市“菜篮子工程”，强化城市食物系统韧性。因此，大力发展城市农业，建设食物生产性城市，势在必为，也大有可为。

随着《南京市“十四五”农业农村现代化规划》《南京都市圈现代农业发展规划》《南京市“菜篮子”工程建设规划（2021—2025）》《南京市“菜篮子”工程绿色蔬菜保供基地建设规划（2022—2025年）》《南京市“菜篮子”发展专项资金管理办法》等政策的落地执行，南京持续强化了都市现代化农业体系建设，推进了产业体系融合、生产体系优化、农业经营体系建强。依据《南京市“菜篮子”工程绿色蔬菜保供基地建设规划（2022—2025年）》，南京已落实275个50亩以上规模基地共8.84万亩，完成建设资金投入1.5亿元，验收蔬菜保供基地共6.73万亩，完成了规划执行进度的76.1%。可见，南京以项目建设带动转型升级，以产业链打造提升产出效益，不断提升了全市绿色蔬菜的稳产保供能力和提质增效水平，为打造食物生产性城市典范奠定了良好基础。但总体上，由于对城市农业发展的内涵把握不足，依然是局限于城郊地区的传统大田农业发展，而城市内部农业生产实践还不够广泛和深入。

目前，国际社会对城市农业的研究在概念发展、环境污染、生态系统服务、营养管理、城市规划、影响评估、案例研究（如屋顶农场、学校花园、垂直农场等），以及城市农业在应对新冠肺炎危机中的作用等方面取得了丰富成果。相比而言，国内城市农业发展较慢、建成率偏低、尚处于起步阶段，还存在研究范式未转变、成果不系统、技术体系不完善、规划建设不规范、生产方式比较粗放等问题，在范式重构、社会认识水平提升、技术方法体系构建等方面仍面临诸多挑战。先前，南京大学城市农业研究课题组基于高分卫星影像和Lidar三维点云数据，识别了南京主城区适合发展城市农业的地面潜力空间2904.39 hm²和屋顶潜力空间2976.96 hm²（图3），估算结果表明在利用率80%情景下每年可生产蔬菜约22.50万吨（即研究区年蔬菜消费量的43.6%），同时可减少在外地食物运输过程中所产生的6.37万吨CO₂排放；此外，课题组通过百度地图API路线规划、实地调研、统计年鉴等数据，估算得到南京总体食物里程为865 km，食物本地化率约为5.1%，食物运输CO₂排放量约为57530吨/年（图4）。研究结果表明南京城市内部发展农业生产的空间潜力很大、节能减排效益也较高。

图 3 南京主城区城市农业地面与屋顶潜力空间分布

图 4  基于2022年3月线上与线下调研数据的南京整体食物来源分布及比重

实践中，南京城市农业发展已取得部分成果，具体建设项目包括浦口桥林“植物工厂”、江宁谷里露天蔬菜基地、浦口汤泉番茄种植基地等。这些项目主要利用城市闲置地、复垦地，着力打造了城郊特色型、规模型、集约型的发展模式，但城市内部可食性景观营造的项目实践有待加强，目前仅有为数不多的实践案例（如紫东创意园办公楼的屋顶农场等）。在国土空间存量及后疫情新时代下，与新加坡、日本、德国、美国的领先城市相比，南京城市农业发展依然存在以下问题：（1）对资源潜力发掘不够，仍然秉持增量思维并着眼平行尺度；（2）城市规划与城市食物系统脱离，缺少科学的实践指导；（3）社区参与和认知程度低，缺少探索多元主体协调参与实践的创新模式；（4）缺乏有效的机制保障，研究与实践过程存在较多条件约束。

三、大力发展南京城市农业的思考与建议

在快速城市化及全球化背景下，城市农业能够缓解城市与食物供应地之间的地理脱钩，推动城市食物本地化生产，降低食物里程及其交通运输碳排放，业已成为保障食物安全的关键战略。为此，南京应乘势而上、顺势而为，应大力发展城市农业，建设食物生产性城市。

（一）发掘城市农业的资源潜力，绘制建设食物生产性城市的空间图谱

通常认为，城市闲置地和建筑屋顶是城市农业发展的主要潜力空间来源，而实际评估与利用却更加关注城市闲置地、城市开阔绿地等地面空间的发展潜力。事实上，即便是在大都市内部也存在着大量空间能够用于建设农业设施和发展可食性景观。这方面，南京可以借鉴新加坡经验，建设“有农”社区，在城市内部的居住区院落、屋顶、阳台、建筑立面上设置农业空间，引入农产品集市、农业研究中心、屋顶农园、无土式垂直农场等设施，将农业充分融入都市建筑空间。同时以住区为生态单元，引入雨水收集装置的水循环系统和生物能量内循环系统，促进农作物残体的生物质能源转化，实现社区内部碳循环、零排放。为此，需要依托3S等技术手段，尤其是对建成区农业空间潜力资源进行地图式梳理，将城市食物系统从平行尺度拓展至纵向垂直空间，摸清存量空间的资源潜力。

（二）加强城市农业的规划设计，落实建设食物生产性城市的科学路径

目前，我国城市食物系统在规划领域仍是一个“局外人”，尽管广泛的证据表明城市农业可为城市提供更可持续、更具韧性和更公平的食物愿景，但城市规划一直以来都忽略了城市食物系统，尚未跨越食物系统规划和城市空间规划之间的鸿沟，尚缺乏对未来可能限制粮食进口引致的潜在粮食安全的深刻认识，尚未构建适应城市农业发展新需要的城市规划框架体系，致使城市土地的使用往往未能考虑城市农业或其优先级偏低。因此，南京可率先开展耦合城市食物系统建设的城市规划，以共生理念为指导，在总体规划和详规层面编制相关专项规划，引导城市农业资源在城区内均衡科学配置，明确城市农业生产活动空间和活动内容。具体操作建议由南京自然资源、城乡建设、生态环境等相关部门牵头，联合高校、机关事业单位等科研机构，组建智库专家团队，制定适合南京城市农业发展的中长期规划和技术指南，注重对城市不同层面规划的动态衔接（例如，与绿色基础设施网络、慢行交通系统等规划整合），搭建跨部门协作的城市农业规划建设管理平台，明确相关权责分配制度，推动利益相关方协调合作，保障城市农业设施建设实施及长效维护，落实以建设食物生产性城市为目标的科学路径。

（三）推动城市农业的社会参与，拓展建设食物生产性城市的实践主体

城市农业社会效益日益受到关注，社会公众参与寻求更健康食品和个人健康的动机是广泛推广城市农业的关键社会变量。城市居民作为农产品的主要消费群体同时也是大力发展城市农业的重要实践主体。一方面，南京以大力推动土地综合整治为抓手，促进了土地流转和规模经营，完成全市设施农业、高标准农田占耕地面积比重分别达20%和60%，有效突出了“新型经营主体、高质素农业人才、现代小农户”三类实践主体；另一方面，作为发展城市农业重要潜力空间的屋顶绿化，南京在2013—2018年期间完成屋顶绿化新增面积10多万平方米，总面积达60多万平方米，实现了以政府机关、学校、商业地产、企事业单位等公共建筑为主要建设空间的散点式布局。但总体来说，南京推动城市农业建设的社会参与度仍然不深、建成面仍然不广，因而需要引入更多社会力量。首先，建议对潜在城市农业参与者展开问卷调查和访谈，明晰城市农业参与者的社会动机，阐明城市农业与公众健康的相互影响机理与内在关联机制，提升居民对城市农业的认知水平与支持力度，进而促进城市农业快速发展。其次，利用社会资本和网络，构建培育社区志愿者团体与社区能人，同时打通居民间横向关系网络，在更大范围上连接不同组织或群体，从而推动集体行动的扩散。此外，建议展开城市微观农业试点探索，在城市居民区屋顶、建筑立面、绿地公园、社区花园等多维空间场所中，推动居民亲身体验景观营造过程，使其成为社区行动的主导者，在局部范围内实现较高的食物自给率，最终起到由点促面的效果。

（四）完善城市农业的保障机制，打造建设食物生产性城市的全国示范

当前，南京以突出“品牌打造、标准化生产、农产品质量安全”三项任务为工作重点，初步构建了南京都市现代农业优质品牌体系，但针对深入落实城市内部蓝绿基础设施体系、可食性景观空间系统建成和营造，仍然缺乏有效的保障机制。以进一步推进城市屋顶农场建设为例，其既存在很大发展空间，又存在诸如环境卫生、社会治理、权属界定、项目管理、运行机制等多方面困难。因此，建议完善环境卫生政策，科学评估发展屋顶农业可能带来的环境卫生问题并制定解决措施，鼓励城肥返田、废水浇灌、利用城市有机垃圾堆肥等可持续方法；根据屋顶农业的特点适度调整现有物业管理制度或放宽执法尺度，实现合理的规范与疏导；政府可通过法律手段明确屋顶空间耕种的使用权属，保障生产者合法权益和延续种植热情，管理部门则可通过颁发使用闲置屋顶的临时许可证、签订协议等方式，允许城市农民合法、合理地使用城市闲置屋顶空间；设立城市农业管理部门，避免管理上的混乱与责、权、利的模糊，制定适当的奖励、激励机制，激发城市多元主体参与热情；加强城市蓝绿基础设施全过程生态化管理，依据科学合理的指标体系，建立功能完善的全生命周期管理制度。在综合考虑南京社会经济、景观生态等现实基础上，推进建设食物生产性城市项目试点工作，力争五年内形成城市农业发展模式的全国示范。

（课题组成员：尹海伟，南京大学建筑与城市规划学院教授、博导；孔繁花，南京大学地理与海洋科学学院教授、博导；沈舟，孙辉，苏杰）